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宁波加快集聚人口、扩大人口规模的政策建议
2020-09-27   信息来源:市发展研究中心

  人口是城市发展的基础性问题,也是战略性问题。近年来,全国各大城市不仅“抢人才”,“抢人口”的趋势也日益明显。因此,分析全市人口发展情况,适度扩大人口规模,进一步优化人口结构,是一个亟需引起重视的重大问题。

  一、宁波与相关城市人口规模比较

  (一)宁波常住人口规模排名中偏后,增速有待提升[ 数据来源:各城市统计年鉴。]

  从规模看,2016年宁波常住人口787.5万人,在15个城市中排名第9位;排名第1的成都常住人口1592万人,是宁波的2倍;排名第2的深圳常住人口1190.8万人,是宁波的1.5倍。宁波2017年常住人口增长13万人,人口规模达到了800.5万人。2018年一季度,得益于户籍新政,全市办理宁波大市外户口迁入14177人,比去年同期增加2595人,同比增长22.4%,人才引进数量增长了10%,预计今年宁波人口规模排名会有一定提升。

  从增速看,2014-2016年间,宁波常住人口规模年均增长率为0.4%,在15个城市中排名第11位;排名第1位的成都常住人口规模年均增长率为5.13%,是宁波的12.8倍,常住人口年均增长75万人;排名第2位的深圳常住人口规模年均增长率为5.11%,是宁波的12.7倍,常住人口年均增长56.5万人(见表1)。

  (二)宁波户籍人口规模排名靠后,增速仍需提升[ 数据来源:各城市统计年鉴。]

  从规模看,2016年宁波户籍人口规模591万人,在15个城市中排名第11位;排名第1的成都户籍人口1398.9万人,是宁波的2.4倍;排名第2的武汉户籍人口833.9万人,是宁波的1.4倍。宁波2017年户籍人口增长6万人,达到596.9万人,比2016年增长1%。

  从增速看,2014-2016年间,宁波户籍人口数量年均增速为0.6%,在15个城市中排名第12位;排名第1位的成都户籍人口数量年均增速为7.5%,是宁波的12.5倍,户籍人口年均增长94.1万人;排名第2位的深圳户籍人口数量年均增速7.6%,是宁波的12.7倍,户籍人口年均增长26.2万人(见表2)。

  (三)宁波城区人口[ 城区人口是指市本级街道办事处所辖地域以及城市公共设施、居住设施和市政公用设施等连接到的其他镇(乡)等地域内的常住人口。]规模倒数第二,但增速较快[ 数据来源:住建部《城市建设统计年鉴》。]

  从规模看,2016年宁波城区人口规模178.9万人,在15个城市中排名第14位;排名第1的深圳城区人口规模1190.8万人,是宁波的6.7倍;排名第2的成都城区人口规模617.4万人,是宁波的3.5倍;杭州城区人口规模339.8万人,是宁波的1.9倍,排名第7位。

  从增速看,2014-2016年宁波城区人口数量年均增速为9.8%,在15个城市中排名第2位,城区人口年均增长14.9万人;成都城区人口数量年均增速14.7%,是宁波的1.5倍,排名第1位,城区人口年均增长72.4万人(见表3)。

  (四)宁波城镇化率还有待进一步提升

  截至2016年末,宁波常住人口787.5万人,其中城镇人口566.2万人,占全市常住人口的71.9%(2017年已提升至72.4%)。在公开数据的13个相关城市(除成都、大连外)中,宁波城镇人口比例排名第11位,仅高于青岛和郑州。而深圳和佛山分别以100%、94.9%的城镇人口比例排名第1位和第2位,城镇化水平较高。总体来看,宁波的城镇化水平有待进一步提升。

  二、宁波与相关城市落户政策比较

  (一)宁波已大幅放低居住就业落户门槛,但仍有突破空间

  宁波2018年3月1日正式实施《宁波市区户口迁移实施细则(试行)》,大幅度降低了宁波落户的学历门槛,尤其是对于落户集体户的学历限制要求放宽到了高中、普通中等职业教育毕业生或初级技能职业资格获得者,力度很大。

  总体上看,宁波目前的落户政策比深圳、杭州、南京、苏州等城市宽松,但对比郑州、无锡等城市仍有两个方面的宽松空间。一是社保缴纳年限要求较长。宁波购房落户仍有缴纳5年社保或高中及以上学历缴纳社保满2年的前置要求。部分城市则无该限制条件,或要求年限更低,如郑州规定参加城镇社会保险累计满2年即可落户。又如武汉规定在开发区或新城区有自有产权房屋的,可登记武汉市常住户口,非自有产权者,需要连续参保2年以上。二是合法稳定住所限定范围更严格。宁波对合法稳定住所限定为,城镇地区取得合法所有权的住宅用房和在城镇地区按规定取得承租权的公共租赁住房,对于租赁市场商品房的不能视为取得合法稳定住所。部分城市则将租赁市场商品房也作为合法稳定住所,予以居住就业落户。如无锡规定租赁已办理租赁登记备案的住宅,且在本市依法缴纳社会保险并申领《江苏省居住证》均满5年的人员,准予本人、配偶和未成年子女来本市落户。

  (二)宁波人才落户政策较为宽松,进一步提升空间不大

  宁波对专科以上层次人才基本实现“零门槛”落户,对于符合人才认定条件的不设年龄和社保缴纳限制,优于大部分城市。如青岛规定城区要求50周岁以下具有硕士以上学位的,40周岁以下具有本科以上学历的,或40周岁以下具有专科学历的人员需按规定缴纳社会保险满2年,方能落户。又如,杭州规定全日制本科(45周岁以下)人员和专科紧缺专业学历(35周岁以下)的落户需要社保缴纳和居住登记1年。

  郑州、无锡在学历要求上比宁波宽松。如郑州要求职业(技工)院校毕业生也可按照人才落户;又如无锡则规定技术工人、职业院校毕业生在本市依法缴纳社会保险并申领《江苏省居住证》均满1年的,准予本人、配偶和未成年子女来本市落户。

  (三)宁波落户审批规定办结时限较长,提交材料要求居中

  从审批时限上来看,各市均承诺可以当场办理落户,但各城市承诺的落户最长办理时限各不相同。按承诺审批最长办理时限的长短将各城市落户办理分为4个层次:不超过10天的城市有厦门、长沙、杭州、无锡等;不超过20天的城市有郑州、南京、苏州、武汉、佛山等;不超过40天的城市有深圳、青岛、合肥等;宁波规定不超过50天,时间最长。

  审批所需资料方面,以办理居住就业落户为例,所需材料为4种,分别为居民户口簿、身份证、就业登记及缴纳社保证明、住所证明。14个比较城市中,4个城市只需要3种,如深圳、南京不需要提供住所证明,郑州、合肥则不需要提供就业登记及缴纳社保证明;4个城市与宁波一样需要4种证明材料;6个城市需要提供超过4种证明材料。

  (四)宁波积分落户政策与大城市相比较为宽松,指标体系尚需进一步完善

  根据《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发2014年51号文),城市规模划分新标准按城区常住人口数量将城市划分为五类七档,宁波目前属于Ⅱ型大城市。比较发现,城市量级越高,积分落户难度越大。

  超大城市:仅深圳1家,对住房的年限和缴纳养老保险的年限都有硬性要求,并且城市积分落户综合指标涉及的范围较小,可加分项目较少。

  特大城市:有武汉、南京、成都、杭州,积分落户指标体系涉及的范围较广,门槛相对较高,自有住房面积、落户区域及大专以下文凭等都是积分条件。

  Ⅰ型大城市:有青岛、大连等,申请积分落户条件相对严格。大连和青岛分别要求缴纳社保1年和3年,青岛还规定要具有高中以上学历及居住证满3年。相比这类城市,宁波对缴纳保险的年限、居住证年限及学历都没有要求,而且在带动就业和发明创造这两个方面有额外加分项目。

  Ⅱ型大城市:有苏州、佛山、宁波等,宁波的积分落户政策具有一定优势。苏州和佛山对居住证持有期限都有要求,而宁波仅要求持有居住证,对年限没有要求。苏州还规定在市区范围内拥有合法稳定住所且人均住房面积达到市区住房保障准入标准,宁波仅要求有合法稳定的住所,对人均住房面积没有要求。此外,宁波在紧缺特殊岗位和带动就业这两个特有指标上设置赋分项。佛山和苏州在公共卫生、婚姻状况、竞赛获奖和基础教育等方面指标设置更为丰富。

  三、影响宁波加快集聚人口、扩大人口规模的主要因素

  (一)宁波城市空间结构对城区人口集聚影响较大

  宁波中心城区能级不高,县(市)人口集聚较多,市六区常住人口占比为52.5%(武汉、杭州、南京等城市中心城区常住人口占比都超过了60%),其中纳入城区人口统计的比例仅为28.7%。事实上,宁波城乡结合部的众多镇(乡),如海曙区高桥镇,人口集聚度较高,但由于不属于中心城区的街道,未被纳入城区人口统计范畴。在上一轮城市化进程中,相关城市不断推进全域城市化,撤市(县)设区步伐加快,城区面积和人口不断增加,最显著的是杭州。宁波近年来重点开发建设的国家级新区、产业集聚区与中心城区距离相对较远,其人口未纳入中心城区人口统计范围。

  (二)宁波城市建设碎片化和土地建设利用率不高影响人口集聚

  宁波城市建设碎片化问题突出表现在新城、新区和产业园区多、小、散,以工业园区为例,仅市级以上各类工业集聚区(经济开发区、工业集聚平台)就有近80个,各类小微企业园区(基地)109家。各类园区存在着公共服务配套不健全、产业引入不充分、缺少重大功能性项目支撑等问题,导致产城融合难、城市发育不充分、人口集聚慢。同时,宁波城市建设用地利用效率不高,全市批而未供、供而未用土地、城镇低效用地规模庞大,累计超过32万亩。据统计全市城镇低效用地平均容积率为0.69,平均建筑密度为36.57%,2016年宁波单位建设用地GDP、税收以及单位新增建设用地固定投资分别位列15个副省级城市第7、8、11位。城市建设碎片化以及土地利用率不高,造成人口分散以及单位面积人口集聚数量不多,影响城市人口集聚度。

  (三)长期坚持对市外户口迁入的严格控制政策

  在本轮户口迁移新政出台前,宁波始终执行较为严格的户口迁移政策,在学历、住房面积等方面都有严格规定,导致了人口规模一直处于缓慢的增长态势。虽然2017年增幅有所提升,但是在常住人口、户籍人口以及城区常住人口总量方面仍然处于同类城市中偏下的水平,分别居15个城市的第9、11和14位。在户口迁移的申报程序和材料要求方面也比同类城市更为严格,审批时间较长。

  (四)积分落户政策实施成效尚不明显

  积分落户政策作为流动人口申报宁波户籍的管控手段,虽然较其他城市更为宽松,但是在指标框架、权重与分数方面仍然坚持从严的原则。据统计,2012年以来,宁波办理积分落户仅132人。各区域流动人口积分落户实施程度与进程也不平衡,有些区域已经实施,有些区域虽已出台政策但还未实施。从已经实施的区域看,北仑区和镇海区实施情况较好,其他区域较为一般。

  (五)配套公共服务供给不足影响落户意愿

  宁波早在2014年就基本实现人才落户“零门槛”,但是人才对于落户集体户口的积极性不高,主要原因在于集体户口不能统筹安排子女入学,还需要通过购房等方式落实学区。由于优质教育资源覆盖不足,不少在甬常住人口宁愿将子女送回原籍就读,也影响了其落户宁波的意愿或直接导致常住人口流失。

  四、宁波加快集聚人口、扩大人口规模的政策建议

  下一步,宁波要着力把握国家推进农业转移人口市民化的政策背景和人口迁移流动的特征趋势,紧紧围绕提升城市能级和建设品质这个人口集聚的关键因素,按照“引得进、留得住、过得好”的要求,加快发展城市经济增强人口集聚力,提升公共服务水平和城建品质增强人口吸引力,优化城市空间格局提高中心城区人口比例,突破户籍制度降低落户门槛,努力实现人口规模适度扩大、人口结构持续优化。

  (一)进一步提升城市开发建设能级水平

  加大市级统筹能力,有针对性地开展城区扩容和城市品质优化工程,提高人口集聚度。一是提升宁波中心城区能级。加快全域都市化发展进程,优化城市空间布局,在中心城区大力发展具有优质人口集聚功能的城市经济、创新经济等新经济、新模式、新业态,着力打造宁波中心城区资源配置、科技创新、信息集散等极核功能,增强中心城区的辐射带动力和人口集聚度。二是加快推进品质城市建设。提高城市空间规划和土地资源利用的统筹力度,深入实施城镇低效土地再开发,推广具有明显成效的再开发模式,盘活存量用地,提高土地容积率和开发建设强度。整合提升各级工业园区,强化投入产出和土地利用效率考核,完善各类园区功能配套。三是推进镇(乡)改街道。相关市级部门要从技术层面研究扩大纳入城区人口统计的区域范围,将中心城区周边实质上承担街道功能的镇(乡),通过区域行政管理机构调整等方式,扩大城区面积和城区人口统计范围,进一步完善其城市功能。

  (二)进一步放宽居住就业户籍迁移政策

  借鉴相关城市户籍制度改革经验,进一步降低宁波居住就业户籍迁移门槛。一是对于在本市有合法稳定就业,并且本人或配偶在市区城镇范围内有合法稳定住所的,可考虑将规定缴纳社保期限由5年降至2年。二是探索推行租赁普通商品房也可以落户的政策,设立社区集体户,对于年龄在30周岁以下,有稳定租住房屋,且在宁波连续缴纳社保2年以上的,放开学历要求,允许其自行选择迁入工作单位集体户、社区集体户、工作单位所在地人才服务机构集体户或投靠市区城镇范围内同意被投靠的亲友处。三是缩短对居住就业申报的审批时限,简化需要的证明文件材料,提高落户申报便利度。

  (三)进一步放宽积分落户实施标准并开展学历技能提升行动

  结合国家发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》要求,改革完善积分落户政策,实行差别化的、更加开放的积分落户新政。一是鼓励区县(市)实行差别化积分落户政策,对于当前人口密度不高的区域,鼓励其加快出台积分落户新政,进一步放宽积分落户设置标准,引导更多人口通过积分落户。二是在部分重点建设的新区探索取消积分落户人数指标限制,对符合年龄、缴纳社保、稳定就业以及确定住所等条件的人口允许其直接落户,提高新区的人口集聚程度。三是对放开积分落户的新区开展大规模学历提升和技能培训行动,提升其学历层次和技能水平,并对这些区域予以财政转移支付倾斜。

  (四)进一步加强对优秀人才的吸引力

  要进一步放宽对人才落户限制,优化人才服务机制,提高对人才的吸引力。一是放宽人才落户范围,将中等职业院校毕业生也纳入人才落户范围,允许其选择相应的落户地。二是创新优化人才来甬服务机制,对中等职业院校以上毕业生实施快速便捷的落户服务机制,允许其凭身份证即可实现落户,全程采用电子化服务。加大对毕业生来甬临时生活保障力度,适当提高符合条件的毕业生一次性生活补贴和租房补贴。引导市场主体提供高标准的人才公寓和配套服务。三是增强宁波人才集体户吸引力,重点解决优秀人才落户集体户口的子女入学问题,对本科以上层次人才落户集体户口的,给予承诺相对就近解决子女入学问题。

  (五)进一步加强对集聚人口的公共服务配套保障

  优质完善的公共服务是人口、人才落户的重要变量,要围绕扩大总量、提升等级、均衡配置的要求,加大教育、医疗、文化等重点领域的公共服务设施建设,提升优质公共服务资源比重。完善人才落户的公共服务配套保障政策,切实解决人才落户中子女就学、就医等实际难题。同时,在人口、人才数量规模提升的同时,城市人均绿地面积、每万人医疗床位数等社会发展综合指标实现同步增长。

  表1       2014-2016年宁波与相关城市常住人口规模及年均增长率(单位:万人)                                            

GDP排名

城市

2104

2015

2016

年均增长率

年均实际

增长人口

1

深圳

1077.9

1137.9

1190.8

5.11%

56.5

2

苏州

1060.4

1061.6

1064.7

0.2%

2.2

3

成都

1442.0

1465.8

1592.0

5.13%

75.0

4

武汉

1033.8

1060.8

1076.6

2.1%

21.4

5

杭州

889.2

901.8

918.8

1.7%

14.8

6

南京

821.6

823.6

827.0

0.3%

2.7

7

青岛

904.6

909.7

920.0

0.9%

7.7

8

无锡

650.0

651.1

652.9

0.2%

1.5

9

长沙

731.2

743.2

764.5

2.3%

16.7

10

宁波

781.1

782.5

787.5

0.4%

3.2

11

佛山

735.1

743.1

746.3

0.8%

5.6

12

郑州

938.0

957.0

972.0

1.8%

17.0

13

大连

696.0

698.7

701.0

0.4%

2.5

14

合肥

770.0

779.0

787.0

1.1%

8.5

15

厦门

381.0

386.0

392.0

1.4%

5.5








  注:数据来源于2015-2017年各城市统计年鉴。

  表2       2014年-2016年宁波与相关城市户籍人口规模及年均增长率(单位:万人)

GDP排名

城市

2104

2015

2016

年均增长率

年均实际增长人口

1

深圳

332.2

355.0

384.5

7.6%

26.2

2

苏州

661.1

667.0

678.2

1.3%

8.6

3

成都

1210.7

1280.0

1398.9

7.5%

94.1

4

武汉

827.3

829.3

833.9

0.4%

3.3

5

杭州

715.8

723.6

736.0

1.4%

10.1

6

南京

648.7

653.4

662.8

1.1%

7.1

7

青岛

791.4

8

无锡

447.1

480.9

486.2

4.3%

19.6

9

长沙

671.4

680.4

696.0

1.8%

12.3

10

宁波

583.8

586.6

591.0

0.6%

3.6

11

佛山

385.6

389.0

400.2

1.9%

7.3

12

郑州

760.0

770.0

776.0

1.0%

8.0

13

大连

594.3

593.6

595.5

0.1%

0.6

14

合肥

712.8

717.7

729.8

1.2%

8.5

15

厦门

203.4

211.2

220.6

4.1%

8.6

  注:数据来源于2015-2017年各城市统计年鉴。

  表3       2014年-2016年宁波与相关城市城区人口规模及年均增长率(单位:万人)

GDP排名

城市

2014

2015

2016

年均增长率

年均实际增长人口

1

深圳

1077.9

1137.9

1190.8

5.1%

56.5

2

苏州

253.1

256.8

264.0

2.1%

5.5

3

成都

472.6

494.4

617.4

14.7%

72.4

4

武汉

474.2

474.2

473.5

-0.1%

-0.4

5

杭州

284.8

332.1

339.8

9.5%

27.5

6

南京

572.7

581.7

590.6

1.6%

9.0

7

青岛

325.4

298.8

298.9

-4.1%

-13.3

8

无锡

199.2

211.3

216.0

4.2%

8.4

9

长沙

319.6

339.7

351.5

4.9%

16.0

10

宁波

149.1

151.3

178.9

9.8%

14.9

11

佛山

128.4

128.0

129.2

0.3%

0.4

12

郑州

363.6

382.3

344.9

-2.3%

-9.4

13

大连

304.3

304.9

326.7

3.7%

11.2

14

合肥

201.4

209.8

211.0

2.4%

4.8

15

厦门

165.6

168.2

186.7

6.3%

10.6

  注:数据来源于2014年至2016年《城市建设统计年鉴》。

(金 戈  王明荣)

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