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宁波城市功能区块开发模式及体制机制创新研究发布日期:2018-07-02

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   城市功能区块,是集聚新兴要素、促进产业升级、培育新增长点、推进产城融合、提升城市品质的重要抓手,也是增强城市能级、扩大城市开放、塑造城市品牌的重要平台。

  当前,城市功能区块的开发,主要面临着区域发展战略升级、跨区域竞争压力升级、自身发展层次升级等三重升级所带来的改革创新的迫切要求:一方面,随着国际港口名城、东方文明之都等区域战略目标要求的升级,以及“一区两圈三中心”建设等多项国家级创新示范试点工作的推进,迫切要求各主要城市功能区块,进一步创新体制机制,增强发展新动能,提升承担更大战略任务的能力;另一方面,北京、上海、深圳、杭州、武汉、苏州等国内先进城市,在城市功能区块的组织形态、管理体制、开发模式的创新举措层出不穷,迫切要求在更趋激烈的区域竞合关系中,加快探索形成城市功能区块体制机制与开发模式的新优势;再一方面,产城融合高度化,功能小镇、专能楼宇、文化部落等各种新兴功能区块兴起,从产业链垂直整合为主向价值链跨界融合为主的都市产业创新形式的变革,城市功能区域集聚供需新兴要素的场域功能升级等一系列新变化的出现,迫切要求提升城市功能区块配置新资源、组合战略性合作者的开放式发展新格局,并加强对体制外新兴城市功能区块创新发展的引导与扶持。

  为此,我们组织了本课题调研,对高新区、东部新城、东钱湖旅游度假区、机场与物流园区、保税区、国际海洋生态城、石化经济技术开发区、电商经济创新园区、江北两江新区、鄞州南部商务区、江东和丰创意、海曙黔力合等近30个城市功能区块,进行了深入走访调研,广泛听取相关功能区块领导、专家和企业主对创新提升园区发展的意见建议。调研的对象涵盖了市辖区(未含奉化区)范围内的列入市级重点考核的重点开发区域、各区主要的经济功能平台、城区重要的科创商业贸易平台、以及个别企业自主开发的新型功能区块等。

  综合调研情况,我们认为:(1)改革开放近40年来,重点区块开发在带动区域经济社会整体开放发展方面,发挥了重要的积极作用;(2)随着经济运行新常态、发展进入新阶段,特别是城市在区域发展中的主导引领作用日益凸显,各重点功能区域尤其是中心城区范围内的重点功能区块,正面临着集聚新兴要素、配置创新资源、强化功能作用、支撑城市升级的新任务,也因而面临着“二次创业”的改革新要求;(3)城市功能区块“二次创业”的基本思路,是以进一步强化区块极核功能为目标,以提升城市综合运营效益为保障,通过探索建立以企业为主体的更加市场化、专业化的运营模式,实现城市功能区块“自我积累、自我增长”的“自增长机制”,达到规模与效益兼顾的可持续发展目的;(4)为此,应当加快在城市功能区块的组织方式、开发模式、管理体制、运行机制等方面的试点探索创新,把行政资源与市场资源更加有效地整合起来,从而,进一步做强区块实力、做优区块功能,更好地发挥带动区域发展的引擎作用、展示城市品质的标杆作用、扩大城市开放的品牌作用。

  一、宁波城市功能区块现状分析

  城市功能区块集聚了城市骨干企业、核心人力资本和生产要素,是区域经济发展的重要平台和城市极核功能的主要载体。在城市发展和城市创新上,这些区域担负着城市产业功能升级、综合配套改革和管理体制试验的重大责任,是加快创新转型发展的重要空间。宁波城市功能区块在促进区域经济社会整体开放发展方面,发挥了重要的积极作用。但是,宁波城市功能区块对区域经济发展的引擎作用有待进一步提升;城市功能区块自身的发展仍面临提质增效的挑战;城市功能区块的内生增长动力不足,集聚新要素催生新业态的融合能力仍需增强;新兴城市功能区块发展滞后,尚需加强引导和鼓励。

  (一)功能区块是区域经济发展的重要平台,但其引擎作用仍有提升空间

  1.功能区块是区域经济发展的重要平台

  宁波市自1984年设立首家开发区—— 宁波经济技术开发区以来,各类城市功能区块发展迅速。目前,全市共有20个省级以上开发区域(其中国家级开发区 5个、海关特殊监管区5个、省级开发区(园区 )l0个),参照省级开发区管理的其他开发区 6个,近年来,又出现了像国家广告产业园、通用航空产业园、各种特色小镇等新型开发形态。经过30多年的开发建设,宁波城市功能区块发展规模不断扩大、能级逐渐提高,已经成为全市产业经济的重要平台、经济发展的重要引擎。

  截止2015年,全市功能区块中,19家市政府确定的城市功能区块生产总值3025.25亿元,占全市生产总值的37.76%;固定资产投资2218.38亿元,占全市固定资产投资的49.23%;公共预算收入408.09亿元,占全市公共预算收入的40.55%;实际引进内资983.75亿元,其中来自宁波以外的486.39亿元;实际到位外资27.7亿元;进出口总额624.74亿美元,对全市经济发展起到了重要的支撑作用。

  2.功能区块集聚度不高,引擎带动作用偏弱

  宁波各类城市功能区块虽数量众多,但规模小、布局散、辐射和集聚效应不够明显。从对比数据来看,2015年广州市广州开发区和南沙开发区共实现工业总产值8097.39亿元,占广州市2015年工业总产值18725.36亿元的43.24%,而宁波最大的两个城市功能区块宁波石化经济技术开发区和宁波杭州湾新区,2015年共实现工业产值3133.76亿元,占宁波市2015年工业产值14000亿元的22.38%,集聚程度明显偏低。

  (二)功能区块是城市极核功能的主要载体,但其功能发挥仍需提质增效

  1.功能区块是城市极核功能的主要载体

  城市功能区块尤其是经济功能区往往是一个城市最具代表性的地区,具有较强的发展能力、经济控制能力和聚集扩散能力,是城市极核功能的主要载体。“十二五”期间宁波围绕构建“一核两翼多节点”网络型现代都市的战略目标,以功能区块开发与提升、产业集聚与创新为重点,加快核心城区、主城区、南北组团和卫星城镇等40个重点区块建设,初步形成中心城区重大功能区块核心引领,都市区南北组团联动发展的态势。从城市的经济和创新功能来看,宁波城市功能区块基本形成了以石化、汽车及零部件等传统优势产业为基础,以战略性新兴产业、高新技术产业为先导的产业体系,是宁波创新发展的核心区域。80%以上的石化产业集聚在宁波石化经济技术开发区,超过三分之二(78.7%)电气机械及器材制造集聚在慈溪、余姚和鄞州的功能区块;新材料、新一代信息技术、新能源、新装备等四大战略性新兴产业在中心城区的功能区块优势比较明显。

  2.功能区块城市功能有缺陷,作用发挥受阻碍

  随着,城市功能区块发展的内涵不断深化,区域经济发展的竞争态势逐步升级,宁波城市功能区块功能发挥受到阻碍的弊端逐渐显现出来,难以支撑宁波跻身全国大城市第一方队的战略要求。具体来看,以东部新城为代表的宁波核心功能区块,集行政、金融、商业、休闲、文化、居住功能初步形成,但与宁波打造东方文明之都的功能要求还有一定差距,项目推进力度还有待进一步加强,部分建设项目进度滞后;宁波各以产业为主导的城市功能区块,产业同构现象严重,发展特色不明,专业功能不突出等。宁波城市功能区块功能发挥受阻的一个重要因素是宁波城市功能区块的发展,主要依靠 “政府主导”和政府作为“第一推动力”。开发区管委会所设开发公司名义上是企业,但基本上承担了一些政府职能,存在着政企不分、产权不明晰的问题。在宁波城市发展战略不断升级的情况下,迫切需要转变这种政府主导、高度行政化的国有企业开发的体制机制,推进城市功能区块管理体制的供给侧改革。

  (三)功能区块是加快创新转型发展的重要空间,但其集聚新要素催生新态的融合能力仍需增强

  1.功能区块是创新发展的重要空间

  集聚城市功能区块创新资源,加快经济转型发展。目前,宁波国家高新区(宁波新材料科技城)、杭州湾新区、宁波(江北)高新技术产业园等以发展战略性新兴产业为主的城市功能区块通过引进各类科技研发机构,集聚汽车制造、新材料、新装备制造、集成电路、生命健康科学等产业,建成多个高水准“孵化器”。宁波国家广告产业园、大学科技园、和丰创意广场等5家园区已成为国家级文化产业园区,仅大学科技园一家就集聚了800多家文创企业。各个文化产业园区充分发挥创意企业的集聚辐射作用,推动了区域经济转型升级。这些快速发展的城市功能区块,成为宁波建设创新型城市、集聚创新资源的重要空间。

  2.功能区块融合能力不强,开发活力不足

  融合能力是一个城市功能区块内生发展的核心要素,是发挥其功能的关键因素。由于体制机制方面的原因,宁波城市功能区块在行政区与功能区融合发展、功能区块融合外部创新要素等方面存在不足。一些开发相对成熟的重点功能区块,管委会职能职权受到限制,行政资源配置存在不合理的地方,阻碍了功能区块一体化融合发展。以宁波国家高新区为代表的创新资源集聚区配置优质创新资源的广度深度还不够强,特别是能起到引领作用的大项目还不多,创新的集聚和扩散功能有待进一步增强。宁波城市功能区块的开发,迫切需要在理顺体制机制的基础上,向市场化、专业化方向转变,尤其要引入战略合作者,聚集新要素催生新业态,焕发功能区块的开发活力。

  (四)新兴功能区块是城市创新功能的重要组成部分,但尚需加强引导和鼓励

  1.新兴功能区块是城市创新功能的重要组成部分

  城市新兴功能区主要是指在城市发展过程中新崛起的能够实现相关经济社会资源空间集聚、有效发挥某一特定城市功能并具有较强辐射带动能力的地域空间。具体而言,包括创新型功能区块,如宁波市江东科技创业中心、宁波电商经济创新园区、宁波杭州湾新区生命健康产业园等;主题街区,如月湖西区历史街区、南塘河历史街区、宁波文化广场等;特色小镇,如江北动力小镇、梅山海洋金融小镇、奉化滨海养生小镇等。这些新兴功能区块是城市功能区块的重要组成部分,与传统功能区块相比,新兴功能区块是承载城市政治、经济、社会、文化功能拓展和延伸的重要载体,集中反映了城市功能定位和发展目标演变的新趋向,也是打造东方文明之都的城市新名片。

  截至2016年上半年,宁波市已建成形式多样的文化产业园区24个,规模以上文化产业园区10个,集聚企业1400多家,总产值超过42亿元,这些文创产业园区成为宁波转变经济增长方式的“加速器”。宁波电商经济创新园区聚焦B2B产业电商,为中小企业打造网上产业链,促进企业转型升级。自201510月底正式开园以来,已引进企业2246家,注册资金达176.9亿元,电商交易总额达256亿元,共计创造税收3.8亿元。以培育新兴产业为重点的特色产业园以成为宁波引进创新要素、发展新兴产业的重要平台,在调整区域产业结构、创造区域经济新增长点、促进产业集群发展等方面都起着引导、辐射和带动等重要作用。

  2.新兴功能区块创新功能不足,有待进一步培育

  目前,宁波这些新兴功能区块或多或少存在着功能相对单一、布局分散,布局体系之间缺乏有效的内在联系,而且同一种新兴功能区块存在着形态相似、功能雷同和同质竞争。比如宁波生物产业园和宁波杭州湾新区生命健康产业园、各个电商产业园及主题街区之间就存在着雷同开发的问题,融合发展不够。新兴城市功能区块文化氛围不强,综合服务体系建设相对滞后,内生增长动力明显不足,创新引领功能发挥较弱,尚需政府从整体上对这些新兴功能区块加强引导和鼓励,促进新兴功能区形成代表和展示城市形象的地标与品牌。

  二、国内先进城市经验借鉴

  城市功能区块的开发建设已经历三十几年的历程,在经济发展进入新常态、区域经济发展竞争加剧背景下,国内先进城市纷纷加快推进城市功能区块开发建设的“二次创业”,在整合做大城市主体功能区,设立综合性的大功能平台;推动企业化、资本化运作的管理体制机制创新;以市场化、专业化为导向,转变城市功能区块开发模式;新兴专能化开发模式等方面进行大胆探索和有益的实践。这些国内先进城市在城市功能区块开发建设方面的经验,值得宁波借鉴和学习。

  (一)整合做大城市主体功能区块

  国内先进城市如杭州滨江、武汉东湖、天津滨海在建设创新功能大平台方面已经了成功的经验,通过加快城市相关功能区的整合提升,壮大城市本体、集聚综合功能优势、提升辐射能级。

  1.杭州高新区(滨江)整合做大城市功能区块经验

  杭州高新区(滨江)整合做大城市功能区的关键是特殊的产业定位,管理体制的创新以及产城融合不断丰富城市功能。杭州高新区在产业发展方面,依托智力资源密集、创新内生机制较强的优势,大力推进产学研合作和成果转化,积极培育拥有自主知识产权的技术和产品,在软件、服务外包、电子商务、动漫及网络游戏、文化创意等新兴产业领域走在全国前列;20026月,杭州市委市政府决定杭州高新区、滨江区两区管理体制调整,实行“两块牌子、一套班子”。通过管理体制创新,拓展了杭州高新区的发展空间,为整合做大城市功能区奠定坚实基础;杭州高新区的一体化融合化发展,进一步促进了产城融合,通过经济的发展为科技城建设提供物质支撑,通过文化的培育为科技城建设提供思想和精神资源,通过制度的健全为科技城建设提供政治保障,实现经济、社会全面、协调、可持续发展。

  2.武汉东湖高新区整合做大城市功能区块的经验

  武汉东湖高新区整合做大城市功能区块的核心是以政府为主导、高起点规划、产业资本和人力资本相互融合、通过托管周边地区逐步扩容。从发展规划上来说,东湖高新区创建之初,就被定位为湖北省、武汉市的高新技术产业聚集区、新型工业化的示范区和生态新城的样板区,按照高起点规划、高标准建设、高速度推进, 最大限度地打造光谷现代化的硬环境品牌。同时,地方政府运用多种手段改善开发区空间区位环境,从1999 2010 年间,开发区先后进行了六次托管,通过将周边洪山、江夏区部分区域的社会经济管理权限交由开发区进行管理,其实际管辖面积扩大到518平方公里,并在2009 年被批准为全国第二家“国家自主创新示范区”。近年来,武汉东湖高新区推行“城市合伙人”计划,经认定的“城市合伙人”将实行“一张绿卡全程服务”,凭卡可享受奖励补贴、创业扶持、居留落户、住房安居、子女入学、医疗社保等相关待遇和服务。引导产业资本与人力资本相互融合,进而推动开发区向富有创新引领功能的创新型科技新城转型。引导产业资本与人力资本相互融合,进而推动开发区向富有创新引领功能的创新型科技新城转型。

  3.天津滨海新区整合做大城市功能区块的经验

  天津滨海新区本着区位相邻、功能相近、优势互补、促进发展的原则,对功能区进行合理行政整合,充实相关职能,扩大发展自主权,拓展功能区发展空间,不断增强功能区核心竞争力,从而实现“行政区统领、功能区支撑、街镇整合提升”管理体制架构和“大部制、扁平化、强基层”目标。

  在新区层面体制:按照通常的行政区架构设置机构,进一步精简机构,实行大部制管理。撤销塘沽、汉沽、大港三个城区工委、管委会建制,新区区委、区政府领导街镇工作。新区区委设立街镇工作委员会,区政府设立街镇委员会,两个机构合署办公,指导协调街镇工作。

  在街镇层面体制:根据目前街镇区域大小、人口数量、发展水平和历史沿革等情况,按照“大街镇”发展思路,科学划分街镇辖区,将现有27个街镇分步整合提升。对街镇授权扩权,扩充职能。设立精干的职能部门,赋予街镇更多的经济社会管理职能,实现强街强镇目标。

  在功能区层面体制:针对新区目前功能区数量较多、产业相近、发展不平衡等实际,根据功能区的区域位置、经济基础、产业结构、发展空间等情况,对目前大小12个功能区进行归并整合。整合后的功能区设工委、管委会,在区委、区政府领导下履行辖区管理职责;精简内设机构,进一步下放管理权限,充实社会管理职能,扩大其发展自主权。各功能区的开发建设平台公司,承担建设发展具体任务。

  (二)推动企业化、资本化运作的管理体制机制创新

  企业化运作的管理体制机制是相对于政府主导的管理体制机制而言的,是在政府确立规划先行,明确产业功能定位的前提下,企业在功能区块的开发运营中占主导地位,进行公司制运作。资本化运作是功能区块的开发企业成为“独立经营、承担风险、自负盈亏”的市场投资主体,通过投融资体制的创新、资产的整合,实现功能区块产业链的拓展和功能的提升。

  1.苏州工业园区企业化运作的管理模式

  苏州工业园区是中国和新加坡两国政府的合作项目,于 1994 2 月经国务院批准设立,同年 5 月实施启动。在中新两国政府的共同推动下,苏州工业园区经过 20 年的高速发展,取得了备受瞩目的成绩。到 2014 年底,苏州工业园区实现地区生产总值 2000 亿元,高新技术产业产值 2719 亿元、新兴产业产值 2330 亿元。

  苏州工业园区的成功在于其很好地将新加坡的成功经验和中国国情及园区实际结合起来,积极探索建立了适应社会主义市场经济的管理体制和运行机制。苏州工业园区是典型的企业开发模式,采取的是行政管理职能与经营管理职能相分离的管理体制。苏州工业园区由中新双方合作共同开发,中方负责主权管理,苏州市政府委托园区管委会履行管理职能。同时,苏州工业园区管委会与当地一些知名企业组建投资公司,形成苏州财团,苏州财团又与北京一些大公司合资组建中国苏州园区股份有限公司,形成中方财团,然后由中方财团和新加坡财团组建了中新工业园区开发有限公司。这样的模式下,园区管委会只负责行政管理,而开发公司负责企业管理,二者相互独立,各司其职,真正实现了政企分离,开发公司自主经营,自负盈亏。苏州工业园区“亲商”的理念也是其管理体制的一大特色,园区管委会从上至下都具有极强的“客商服务意识”,也进一步促使了园区管委会在转变政府职能及规划建设、经济发展和公共行政管理等方面进行了积极探索,建立了“精简、统一、效能”的政府组织架构和公务员队伍以及对企业“全过程、全方位、全天候”的服务体系,形成了科学规范的管理秩序和法治化环境。

  2.资本化运作的管理模式

  2014年,同为上海最早一批国家级开发区的闵行开发区与虹桥开发区整合重组,成立了新的上海地产闵虹(集团)有限公司,作为上海地产集团产业园区板块的投资主体,开始“二次创业”,也开启了探寻上海产业地产的更新之路。事实上,闵行开发区与虹桥开发区两大开发主体重组后,已开始显现“1+12的作用。闵行开发区与虹桥开发区融合互动,企业总部向虹桥开发区集中,而生产向闵开发集中。如,生产阿尔卑斯奶糖的意大利不凡帝集团,生产与研发留在闵开发,地区总部、销售中心迁入了虹桥。通过内部资源有效整合,闵虹集团已经可以提供一体化、全产业链的招商服务、项目入驻、企业服务等解决方案。

  鉴于产业地产具有开发周期长、投资回报稳健、资金需求量大等特点,上海市政府将进一步启动闵虹资本证券化问题。从资本市场取得的资金可用于地产集团城市更新项目建设,闵虹对外拓展新园区、新项目,以及为创新创意企业提供资金扶持。借助这一上市平台,可通过市场化融资手段进一步拓展资金渠道。

  (三)市场化、专业开发模式

  市场化、专业化的开发模式,一方面是指国有开发企业向市场化、专业化转型成为综合解决方案提供商;另一重要方面是充分发挥社会资本的技术与资金优势,引导民间社会资本参与城市功能区块的土地整治,地产开发、招商引资和运营等各个环节。

  1.市场化的开发模式

  恒生(杭州)科技园,由中国领先的“全牌照”金融IT服务提供商恒生电子和鼎晖投资(中国最大的私募股权投资机构)联合打造。

  恒生科技园为企业打造的平台包含物理平台和虚拟平台两方面。物理平台主要指园区的产品形式,恒生科技园为高科技企业定制空间,产品覆盖企业钟子期的孵化器、成长期的办公楼、成熟期的独栋办公,三种形态的企业定制空间构成了一个完整的产业链生态,适应整个互联网企业发展生命周期办公需求。而虚拟平台指的是园区提供的资源平台。恒生科技园整合高科技企业上下游资源,与包含阿里巴巴、浙江理工大学、国泰君安、君联资本以及地方政府在内的多家企业机构达成战略合作,为入驻企业提供金融、人力资源、创新、政策服务、资源共享等企业成长所需的各种增值服务,帮助企业健康成长。

  2.专业化运作的开发运营模式

  一个科技园开发运营的生命周期主要包括以下环节:园区开发建设、招商运营、产业发展、再建设,每个阶段需要的关注点也有所不同,不同发展阶段需要不同的工作内容也不同。为了避免单一“政府主导”及“市场驱动”这两种模式开发运营的弊端,以及随着科技园专业运营公司的出现,一种新的科技园开发运营模式诞生,即“政府主导,企业专业化运营”模式。“政府主导”是指政府主导项目的投资,政府主导定出科技园运营目标,主导产业政策的支持;“企业专业化运营”是指在政府主导项目建设前期、项目投建后,具体由专业化机构承担前期咨询服务、招商服务、管理运营服务。这种模式的好处是,兼顾政府与企业的诉求和利益,契约化又保证了双方的利益,是外包模式的优化版。

  位于杭州萧山经济开发区的杭州湾信息港就是这样一个典型的案例。该项目由国家级开发区——萧山经济技术开发区投建,全部资产属于国有资产,土地性质为划拨用地。项目西侧与杭州国家级高新区毗邻,东依明星路,南靠中心路,西临五甲河,北接建设三路。一期占地30654平方米(约46亩),建筑面积104946平方米,其中研发楼25908平方米,加速楼41292平方米,综合楼10864平方米

  浙大网新集团接管杭州湾信息港委托管理运营职责以后,在开发区管委会的领导下,网新长城从优化产业定位着手,具体实施“五个搭建、一个推进”的专业运营。

  3.引入战略合作者的开发运营模式

  引入战略合作者参与城市功能区块的开发运营,不同于一般意义上的招商引资,它对城市功能区块的投资前提是既考虑自身的经济利益,同时也考虑到对城市功能区块经济社会发展战略的价值,特别是产业发展定位和产业选择的认同,是建立在科学发展意义上的战略投资。

  2016114,中智公司与杭州城西科创产业集聚区在杭州未来科技城隆重举行战略合作协议签约仪式。根据合作协议,双方将建立战略合作伙伴关系,在科创区智库研究、领军人才分析评议、建设跨境电子商务人才培养基地、专利导航与产业分析咨询服务、建设创新创业人力资源和知识产权外包服务中心等10个方面开展全方位的深度合作。中智公司将助力城西科创产业集聚区成为推进杭州转型升级的重要载体,成为全国科创区科创管理及人才服务的典范。

  城西科创区是全省唯一以科创命名的创业创新大平台,也是全省最有潜力的、能引领创业发展的平台。中智是中国最大、最具影响力的人力资源领军企业,拥有骄人的业绩,在规模效益、专业能力、品牌价值等各方面都极具实力与优势。双方的合作项目实,既有远期规划,又有近期项目,可行性和操行性很强,体现了双方务实的合作态度与工作风格。双方的合作优势互补、相得益彰。

  (四)新兴的专能化开发模式

  在城市发展过程中,随着资源配置的不断优化,定位明确、特色清晰的新兴城市功能区块不断涌现。新兴功能区块要实现特色发展,融合发展,需要政府进行整体规划,分类指导,加强引导和鼓励,国内一些先进城市在这方面已积累了一些经验,值得宁波借鉴。

  1.Park经济”的专能化开发模式

  Park经济”又称“园区经济”。与普通的综合性产业园区不同,“Park”是一类以特色产业集聚为主要特征的特殊功能园区,即在特定区域内,通过合理的规划、完善的设施、优惠的政策和配套的服务,形成适宜企业成长的局部环境,实现企业、项目、资金、人才、技术等要素的聚集,从而形成一个在地里空间上相对集中的企业集聚发展的经济模式。在国内,“Park经济”发端于无锡市,以无锡市服务外包园区为代表。这种灵活的产业经济体给转型发展中的无锡带来了竞争力和活力,在营造科技创新环境、加快自主创新、发展特色产业等方面取得了良好效果。

  1)无锡市政府对“Park经济”的政策支持与资金投入。无锡市政府为了促进当地服务外包产业发展,出台了《市政府关于加快服务外包产业发展的意见》等一系列政策。对企业来说,最有吸引力和实际效果的是《关于集聚国际服务外包和软件出口企业“123”计划的政策意见》及其实施细则。

  为了实施“123”计划,无锡市政府设立了高达15亿人民币的专项扶持资金。此外,“123”计划给予企业租金减免、资金补助、出口奖励、人才奖励等多方面的政策支持,特别是对于服务外包规模型企业给予一次性补助的政策。

  2)集约化利用土地资源,构建特色“Park”载体。无锡特色“Park”经济的形成,是当前土地集约化利用模式的典型体现,改变土地批租做法,通过微观环境和局部环境的强力投资和大力营造,打造适合高端产业培育发展的功能载体、公共平台和园区环境。园区由空间上相对孤立、布局相对完整、功能相对齐全的楼宇构成,是特色产业园区有别于其他类型开发区或者功能区的主要标志。

  3)实施中高端人才战略,助力“Park”经济创新发展。引进人才是服务外包产业发展中最重要的要素,这是由产业特征决定的。无锡各园区通过“530”计划来吸引高端人才和海外人才,通过人才培训机构来培养中级和初级人才。“530”计划的核心内容是“三个100、两个300,即政府向创业者提供:100万元人民币的创业启动资金,不少于100平方米的工作场所,不少于100平方米住房公寓;根据项目情况提供不低于300万元的风投资金,不低于300万元的资金担保。此外,还给予安家费补贴等。

  2.特色小镇的专能化开发模式

  在经济发展进入新常态背景下,作为城市功能区块新业态的特色小镇成为推进供给侧结构性改革和新型城市化的有效路径。以发展休闲旅游为主的古镇是特色小镇的重要代表,目前古镇旅游面临着承载压力过大、保护相对滞后、旅游产品偏少、景区管理不善等现实问题。剖析北京密云古北水镇的开发运营模式,可以了解古镇形态主题公园或主题公园型古镇的成功之处。“古北水镇”以“整体产权开发、复合多元运营、度假商务并重、资产全面增值”为核心,观光与休闲度假并重,门票与经营复合,实现了高品质文化型综合类出游目的地的建设与运营。依“乌镇模式”而建的古北水镇主要有以下三个方面的明显优势:

  1)产权和社区优势。古北水镇原来的房屋产权分散在各家各户手中,因而很难实现整体布局,更别说进行统一的管理。而古北水镇在开发时采取了全资买断所有原商铺和住家的房屋产权,在此基础上实现整个景区开发的主体一元化,从而使得对古镇的统一规划和统一经营管理成为了可能。

  2)规划和产品优势。古北水镇对原来的村镇进行了脱胎换骨的改造。在基建方面,以古北水镇新建的地下管廊为例,它的宽高达2.2×2,这在整个北京都是绝无仅有的。在外部整治方面,古北水镇不只是整旧如旧的单体修复,而是基于街区风貌的整体打造。在内部改造方面,古北水镇对历史建筑内部空间进行了重构,包括对室内空间重新分隔、安装现代厨卫设备、提升人均居住面积,使得改造好的古建筑更适合现代城市人的居住。在社区配套方面,古北水镇按照现代居住社区的标准,配套包括公共场所、社区休闲活动空间、人文活动设施及旅游配套设施,建立了戏楼、祠堂、书院、镖局等等,更让游客体验真实的古镇生活。

  3)经营和管理优势。对于古北水镇来说,门票只是进入景区的门槛,景区内包括餐饮、住宿、娱乐等多业态复合经营才是营收的主力,这会使得收入的增长幅度远大于游客量的增速。在业态上实施复合经营的基础上,古北水镇在管理上实施统一管理。古北水镇的管理是完全专业化管理,包括中青旅和其他战略投资者在内的股东均不参加古镇管理,整个古镇是由乌镇旅游公司以陈向宏为首的专业团队负责打造和运营。

  三、宁波城市功能区块开发模式及体制机制创新的总体思路

  (一)总体思路

  按照“全国大城市第一方队”的发展坐标,围绕“产业高新化、城市国际化、发展均衡化、建设品质化、生态绿色化、治理现代化,加快建设国际港口名城,努力打造东方文明之都,确保高水平全面建成小康社会,把宁波改革开放和现代化建设全面推向新阶段”的总体要求,以提升综合运营效益、强化区块极核功能、实现城市自增长机制为主要目标,坚持企业化主体、资本化运作的体制机制改革导向,坚持市场化开发、专业化运营的开发模式创新导向,坚持分类整合提升、做大做强标志性功能平台的统筹发展导向,坚持鼓励各类多元主体城市区块实现功能性开发的政策引导导向,加强综合协调、促进产城融合、优化制度供给、推进分类试点,推动城市功能区块加快“二次创业”的全面战略转型,进一步优化提升城市功能区块整体承载力、创新竞争力、功能辐射力、品质示范力等可持续发展的综合开发建设能力,为再创宁波发展新辉煌提供更加强大的平台支撑作用。

  (二)创新要点

  第一,坚持分类整合提升,努力做大做强标志性功能平台。按照“空间整合、功能分工、发挥优势、补强短板”的整合思路,借鉴国内先进城市功能区块开发建设的成功经验,要继续加大杭州湾新区开发力度,努力推进梅山新区获批国家级新区,发挥保税区等国家级功能区的辐射带动作用,从城市功能培育和发挥的角度,当前迫切需要解决两大问题:一是在中心城市核心区域,迫切需要整合做大一个以城市综合创新示范辐射为主体功能的、符合全国大城市第一方队城市地位的、带有标志性意义的大体量综合性功能平台;二是按照不同功能区的实际情况,实行分类管理的体制机制创新,或强化市管力度,或提升职能权限,或推动属地化一体管理。

  第二,坚持以企业化主体、资本化运作的管理主体创新。要充分借鉴上海、苏州等地经验,坚持政企分开,适度弱化功能区行政主体的经济职能,建立起以企业为主体的开发体制;要强化资本化运作能力,鼓励社会资本以各种形式参与功能区的开发建设。

  第三,坚持市场化开发、专业化运营的开发模式创新。以提升城市功能区块综合运营效益、助力创新发展为核心,推进城市功能区块开发模式向以企业为主的市场化、专业化方向发展。鼓励引导外资、民资和各类社会资本参与城市功能区块的开发、运营。积极探索引入国内各地实际运行较为成功的专业性园区招商和管理机构,提高专业化运作水平,提升城市功能区块建设发展水平,实现“自我积累、自我增长”的可持续发展目标。

  第四,坚持引导和鼓励各类多元主体的新型城市区块实现功能性开发。PARK园、专能楼宇、功能小镇等新型功能区块是城市创新功能的重要组成部分,这些城市功能区块市场化程度高,创新人才活跃,体制机制相对灵活,政府应重视加强政策引导和激励,关注局部创新环境营造,通过在城市功能区块内为特色产业配套建设基础设施与生活服务设施,形成有针对性和特色而非大众化的创新环境培育;完善财税政策,引导和鼓励园区企业提高科技投入,推进管理创新;出台具有吸引力的重大人才政策举措,实现持续、大力度、大规模高层次人才引进,为特色城市功能区块的创新创业奠定基础。

  第五,加强统筹指导,优化制度供给。优化城市功能区块管理体制开发机制,科学合理配置资源,强化市级层面的统筹协调、规划管理及监督评估作用;按照责权利一体的原则,各行政管理部门向城市功能区块管委会充分授权,高配、精简设立管委会服务机构;坚持政企分开,建立健全以开发总公司为投资开发主体的开发机制,推进城市功能区开发投融资体制市场化改革,增强城市功能区极核作用。

  四、宁波城市功能区块开发模式及体制机制创新的对策建议

  在经济发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的大背景下,认清宁波城市功能区块开发建设存在的不足,以时不我待的紧迫感加快功能区块“二次创业”。围绕整合城市功能区块,构建综合性大平台;优化体制机制,增强功能区开发活力;探索多元化开发模式,提升功能区块能级;构建更有力度、更为配套、更加开放的政策支撑体系;强化组织保障,狠抓工作落实等方面工作,积极探索一条具有宁波特色的城市功能区块创新发展之路,促进宁波城市实现创新高质发展。

  (一)整合城市功能区块,构建综合性大平台

  目前,中心城区各功能区块或多或少存在着功能相对单一、战略能级不高、开发体量不大、开发空间不足、优势难以外溢、市场化专业化开发滞后、体制机制不畅等问题。宁波应当借鉴杭州高新区(滨江)、天津滨海新区、上海漕河泾开发区等国内先进城市建设创新功能大平台的成功经验,以创建国家自主创新示范区为契机,结合行政区划调整实施,适时谋划整合中心城区东部区域的国家高新区(新材料科技城)、东部新城、东钱湖旅游度假区等功能区块及其毗邻区域,设立更高管理级格的以城市创新中心为标志的综合性城市功能开发大平台。最大限度地整合发挥业已初步形成的创新中心、行政中心、金融中心、会展中心、文化、生态等集群优势和体制机制创新活力,举全市之力打造一个引领支撑区域创新发展的创新引擎和创新航母。

  (二)优化体制机制,增强功能区开发活力

  1.构建以企业为主体开发运营机制

  宁波城市功能区块的发展,主要依靠 “政府主导”和政府作为“第一推动力”,城市功能区块的开发、运营在很大程度上体现了政府的主体作用。城市功能区块的“二次创业”要求政府进行战略转型,转变政府职能,政企分开,构建以企业为主体的开发运营机制。理顺管理体制,管委会将自身角色定位为“服务者”,实现“管制”思维向“服务”思维的转变。同时,管委会进一步精简机构,实行大部制管理。在此基础上,借鉴苏州工业园区的以企业为主体的开发模式,采取行政管理职能与经营管理职能相分离的管理体制。这样的模式下,园区管委会只负责行政管理,而开发公司负责企业管理,二者相互独立,各司其职,真正实现了政企分离,开发公司自主经营,自负盈亏。

  2.加快形成资本化运作开发运营机制

  随着城市功能区进入二次创业阶段,新一轮园区经营正呈现出一个重要趋势,那就是运用市场化手段,实行资本化运作。建议借鉴上海张江和漕河泾开发区等地经验,适时整合设立一家统一的投融资开发平台,作为城市功能区块运营的综合服务商,并立足功能区块发展需要,整合存量国有资产,将经营性资源和优质资产划拨进入统一的投融资开发平台,增加总资产规模,提高资产质量,推动其以上市为目标,借助资本的力量促进功能区块实现良性可持续发展。

  (三)探索多元化开发模式,提升功能区块能级

  1.鼓励多元主体的市场化开发模式

  市场化的开发模式核心在于项目的“投资、建设、运营”分开,即存在多元化的开发主体,多方参与建设,多方参与运营,谁出资谁受益,是多元所有制经济在城市功能区块建设中的具体体现。(1)原有国有开发企业逐步向市场化的企业转型。争取政策支持,明确企业战略定位,业务模式转向市场化、集团化、专业化公司的城市运营商定位,构建以实现经济效益目标为主兼顾社会效益的市场化业务模式;通过隔离、剥离、转让等方式,降低公益性、低效资产和业务比重,向综合解决方案提供商转变,围绕城市基础设施和公共产品服务,实施业务拓展和产业链延伸。通过PPP等模式搭建经营性、准经营性基础设施项目的商业化生态模式。比如将宁波开发投资集团有限公司作为改革试点,先行先试。(2)充分发挥社会资本的技术与资金优势,引导民间社会资本参与城市功能区块的土地整治,地产开发、招商引资和运营等环节,推动民营企业通过公私合作或特许经营的方式与国有开发企业合作,建立合适的产权结构,提高民间资本参与城市功能区块开发建设的积极性,推动城市功能区块可持续发展。

  2.积极引入专业化园区运营商的开发模式

  借鉴杭州萧山经济开发区的杭州湾信息港的开发经验,在政府统一规划引导下,有序引入专业化园区运营商。引入市场化产业园开发运营商光谷联合、华夏幸福等推动相关产业在园区集聚发展,通过产业链招商,系统引进产业上下游企业,降低企业的交易成本,使园区形成内生性增长的动力,快速扩大产业规模,实现产业升级。积极引入,市场化科技园开发运营商:启迪控股、恒生科技园有限公司等,整合大学、科研机构、顾问咨询机构、投资机构等服务,为入驻企业提供培训、管理、金融、法律等全方位的服务与支持,确保企业信息流、资金流、人才流通畅,加速企业发展。

  3.有效引进战略合作者的开发模式

  有效引入战略合作者参与城市功能区块的开发运营,可以在更高层级上发挥城市功能区块的综合效能。借鉴杭州城西科创产业集聚区引入中智公司及宁波市政府和百度公司开展战略合作的经验,结合宁波各城市功能区块开发建设、人才引进、招商运营、产业发展、再建设等环节存在的薄弱点,有针对性的引入战略合作者,聚合新兴要素,配置创新资源,强化城市功能区块功能作用。

  (四)积极引导和鼓励,发挥新兴城市功能区块作用

  新兴城市功能区块是城市功能区块的重要组成部分,其特点往往是用地规模、投资和产值规模不大,但是市场化程度高,产业特色明显,创新要素活跃。这些新兴城市功能区块的开发可借鉴无锡“PARK”经济园的经验,加强政府引导和鼓励。

  1.培育创新环境,聚合新兴要素

  政府应及时跟踪这些新兴功能区块的发展,关注局部创新环境营造,通过为这些特色功能区块配套建设基础设施与生活设施,形成有针对性和特色而非大众化的创新环境。比如,整合宁波各高校电商教育资源,在宁波电商经济创新园区中建设电商学院,培养专业化人才。创意产业园的发展,需要政府投入建设支撑创意工作的最先进的数字设备,包括大型电视摄影棚、展览馆、剧院、服装工作室等。

  2.加大政策支持与资金投入力度,激发创业活力

  为促进城市功能区块特色产业的发展,研究出台相关产业扶持政策,促进它们优先发展,快速发展,以期带动其他产业共同发展。设立专项扶持资金,给予企业租金减免、资金补助、出口奖励、人才奖励等。比如,由宁波市海曙区政府和宁波市贵州商会联合打造的宁波节能环保科创园这样的城市功能区块,在市级层面应积极在产业政策、资金投入方面给予支持,减轻创业者负担,促进特色功能区块高质快速发展。

  (五)强化组织保障,狠抓工作落实

  成立发展领导小组,加强市级层面的统筹协调。成立宁波市功能区块区发展领导小组,领导、统筹和协调解决城市功能区块发展中的重大事项,推进功能区块的创新发展。领导小组下设办公室于市经信委。各区县(市)成立相应领导小组和工作机构,实现责任到位、人员到位、资金到位。强化市本级对全市功能区块的统筹指导和协调功能。领导小组办公室统筹协调解决全市功能区块规划引导、招商引资、园区建设、产业发展和产业政策等重大事项,推动市本级与各区县(市)两级、南北地区各功能区块的联动与合作。

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